張家界市“十三五”實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略對策研究

市發(fā)改委課題組

張家界市主體功能區(qū)規(guī)劃，是我市國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃。“十三五”時期，我市實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是深入落實科學發(fā)展觀的重大舉措，對于逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)“全面小康夢、旅游勝地夢”的奮斗目標，具有十分重要意義。

　　一、我市實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的背景

　?。ㄒ唬?span lang="EN-US"> 實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是黨中央國務院作出重大戰(zhàn)略決策

　　黨的十八大明確把加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化空間開發(fā)格局，作為生態(tài)文明建設的重要基礎來抓。十八屆三中全會進一步強調(diào)：要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。因此，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國今后國土空間開發(fā)的重要基礎和基本依據(jù)，是一項事關(guān)發(fā)展全局和長遠的重大戰(zhàn)略任務。為推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，去年以來，國家首先在重點生態(tài)功能區(qū)的部分市縣，啟動了國家主體功能區(qū)建設等一系列國家層面的試點。

　?。ǘ?span lang="EN-US"> 張家界市已納入首批國家主體功能區(qū)建設試點示范

　　張家界市生態(tài)地位十分特殊。張家界市屬是長江流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)安全屏障，是我國典型亞熱帶動植物區(qū)生物多樣性的保護區(qū)，是少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)，是國內(nèi)重點旅游城市和國際知名旅游勝地、國家旅游綜合改革試點城市和武陵山片區(qū)集中連片扶貧攻堅試點區(qū)域。按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》及《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》，張家界市已整體納入“武陵山區(qū)生物多樣性及水土保持生態(tài)功能區(qū)”，總體被劃為限制開發(fā)區(qū)域的國家級重點生態(tài)功能區(qū)，其中張家界市禁止開發(fā)區(qū)域所占全市地域面積比重超過40%。

　　張家界生態(tài)特色極為突出。武陵源核心景區(qū)是中國首批世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園，世界絕版的石英砂巖峰林地貌被國際學術(shù)界命名為“張家界地貌”，張家界國家森林公園是我國第一個國家森林公園，被廣大中外游客稱之為“天然氧吧”。張家界市是中國大鯢重要原產(chǎn)地之一，大鯢是張家界的第二張城市名片。早在1996年，國務院就批準中國首個張家界大鯢國家級自然保護區(qū)；2010年，“張家界大鯢”榮獲國家地理標志產(chǎn)品保護；2012年，農(nóng)業(yè)部授予張家界市“中國大鯢之鄉(xiāng)”稱號。八大公山國家級自然保護區(qū)被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）列為具有全球意義的17個生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)之一。

　　張家界生態(tài)功能十分重要。張家界在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、凈化水質(zhì)和空氣、保護動物棲息地和生物多樣性等多方面具有十分重大的生態(tài)功能。水資源得到嚴格保護。是湖南省湘資沅澧四大水系之一澧水的發(fā)源地，從25萬公頃國家級自然保護區(qū)八大公山原始森林、次生林里源源不斷流出的礦泉水，是湖南和洞庭湖生生不息的“水庫”和“綠肺”。全市多年平均水資源總量為141.71億立方米，人均擁有水資源8730.7立方米，相當于世界人均擁有量，是全國人均水資源2200立方米的3.9倍，是全省人均水資源2530立方米的3.45倍。通過多年來的嚴格保護，張家界市生態(tài)環(huán)境良好，地表水水質(zhì)全部達到二類以上標準，飲用水源水質(zhì)全部達標。森林資源品質(zhì)高端。全市有6個森林公園，其中國家森林公園就有4個，總面積達171平方公里；有各類自然保護區(qū)6個、保護小區(qū)27個，其中國家級自然保護區(qū)就有2個，總面積達1182.7平方公里。全市森林覆蓋率達到69.62%，為全國森林覆蓋率最高城市，武陵源核心景區(qū)森林覆蓋率高達98%?？諝赓|(zhì)量總體達優(yōu)，PM2.5、PM10實時監(jiān)測指標始終保持優(yōu)良，景區(qū)每立方厘米空氣富含負氧離子超過10萬個，有“天然氧吧”之稱。聯(lián)合國世界旅游組織已在張家界建立了世界旅游可持續(xù)發(fā)展觀測站，并著手籌建中國第一個森林氧吧研究所，建立森林負氧離子監(jiān)測隊伍和景區(qū)景點負氧離子含量播報機制。物種資源十分豐富。張家界市境內(nèi)擁有木本植物110科1409種、脊椎動物109余種，其中娃娃魚（大鯢）、中國鴿子花（珙桐）、紅豆杉等國家一、二級珍稀保護動植物達81種。

　　正是由于張家界生態(tài)特色十分突出，生態(tài)功能十分重大，生態(tài)地位十分特殊，去年以來，張家界市已整體納入了國家首批湖南唯一的主體功能區(qū)建設試點市、第一批全國生態(tài)文明先行示范區(qū)建設地區(qū)和全國生態(tài)文明示范工程試點市，在我市開展以上這些國家層面的試點，既為全國主體功能區(qū)建設積累經(jīng)驗、提供借鑒，又是我市爭取國省政策項目資金支持的重要載體，是我市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。

　　二、推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略面臨的突出問題

　　（一） 國家重點生態(tài)功能區(qū)保護與地方經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出。

　　張家界市總體屬于限制開發(fā)區(qū)域的國家級重點生態(tài)功能區(qū)，限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。而張家界市既是一個正在成長中的旅游城市，又是一個武陵山區(qū)集中連片的貧困地區(qū)，總體經(jīng)濟水平還相當落后，全市有90%左右的貧困人口分布在限制開發(fā)或禁止開發(fā)的重要生態(tài)功能區(qū)中，按照新的貧困標準，尚有近30萬農(nóng)村人口生活在貧困線以下，慈利縣、桑植縣為國家集中連片特困地區(qū)扶貧工作重點縣，桑植縣同時是國家扶貧工作重點縣，永定區(qū)、武陵源區(qū)為省扶貧工作重點縣（區(qū)）。作為面向國際的旅游城市，要提高參與世界旅游的競爭能力，就必須加快城市建設和城鎮(zhèn)化步伐；對照全面小康社會指標，凡是與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的指標，實現(xiàn)程度都比較偏低，2013年張家界市經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)程度僅為62.5%，人均GDP僅實現(xiàn)54.3%，居民人均可支配收入僅實現(xiàn)65.9%。全市經(jīng)濟總量小、發(fā)展質(zhì)量不高、人均均量少，欠發(fā)達特征明顯。作為貧困地區(qū)，要趕上全國全省實現(xiàn)全面小康的步伐，就必須加快經(jīng)濟建設，在做大做強旅游產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展新型工業(yè)，提高發(fā)展內(nèi)生動力和經(jīng)濟實力。因而，地方經(jīng)濟發(fā)展的需求與國家重點生態(tài)功能區(qū)保護的限制矛盾突出。

　　（二） 生態(tài)環(huán)?；A設施滯后，建設資金缺口大。

　　張家界市各區(qū)縣的污水處理廠、垃圾填埋場建設方興未艾，而且集中在城區(qū)和景區(qū)，廣大農(nóng)村絕大多數(shù)地方還基本沒有環(huán)境基礎設施，已經(jīng)啟動的農(nóng)村垃圾治理工作目前也只是解決了小部分農(nóng)村垃圾的收集和轉(zhuǎn)運問題，安全填埋和焚燒也還沒有條件。2012年、2013年、2014年國家給張家界市重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分別為2.58億元、2.698億元、31020億元，而張家界市兩級財政環(huán)?；A設施投入已經(jīng)負債3億元以上。“十三五”期間，污染減排力度更大，需要加大生態(tài)環(huán)?；A設施投入，財政面臨著巨大壓力。

　　（三） 生態(tài)資源的開發(fā)利用與生態(tài)保護的矛盾依然存在。

　　按照資源保護要求，旅游景區(qū)的旅游人次必須控制。但從地方財政增收來看，希望旅游人數(shù)越多越好。我們已經(jīng)意識到這個矛盾，也正在努力推動旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不再單純追求游客數(shù)量的擴張，但這種轉(zhuǎn)變需要旅游產(chǎn)業(yè)來支撐，需要大量的資金投入。武陵源核心景區(qū)移民搬遷問題。由于資金原因，拆遷并不徹底。要徹底解決這個問題，確實保護好世界自然遺產(chǎn)和世界地質(zhì)公園，必須實施第三次移民搬遷工程，但所需資金地方政府難以籌集，居民搬遷后還要進行妥善安置。

　　（四） 區(qū)域生態(tài)保護與分享生態(tài)經(jīng)濟效益的機制亟待建立。

　　張家界市大力推進生態(tài)文明建設，不僅僅是使張家界市自身環(huán)境質(zhì)量得到改善，同時，也為國家的生態(tài)旅游經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展做出了重大貢獻。建市以來，我們堅持旅游帶動戰(zhàn)略，把保護放在第一位，在工業(yè)、能源、礦產(chǎn)開發(fā)等方面放棄了很多發(fā)展機會，制約了張家界市的經(jīng)濟發(fā)展，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)居民脫貧致富。由于我們拒絕引進工業(yè)污染項目，并受國家工業(yè)發(fā)展政策影響，張家界市僅在1992年建成一個省級的市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，慈利縣、桑植縣工業(yè)園建設直到2012年才被列為省級工業(yè)集中開發(fā)區(qū)，工農(nóng)業(yè)基礎薄弱，專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化水平低，難以形成產(chǎn)業(yè)集群。根據(jù)湖南省統(tǒng)計資料，2014年，工業(yè)化率僅為19.9%，比全省平均水平低24.1個百分點。全市人均GDP、人均財政收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均可支配收入，分別還只相當于全省的67%、50.3%、68%、63%，在全省分別排在第10、10、13、13位。從這些數(shù)據(jù)中，我們不難發(fā)現(xiàn)張家界市的尷尬：優(yōu)勢是豐富的綠水青山，劣勢是綠水青山下的貧困。

　　三、“十三五”時期推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略對策建議

　?。ㄒ唬?span lang="EN-US"> 總體構(gòu)想。

　　以科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》、《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》、《湖南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和“提質(zhì)張家界、打造升級版”要求，立足區(qū)域資源稟賦、現(xiàn)實基礎和發(fā)展?jié)摿Γ约涌旖?jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以加快轉(zhuǎn)型升級、建設生態(tài)城市為核心，以豐富生態(tài)產(chǎn)品、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、維護生態(tài)多樣性、保障生態(tài)安全、傳承弘揚生態(tài)文化為重點，以生態(tài)文明體制機制創(chuàng)新為動力，科學劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，積極探索貧困重點生態(tài)功能地區(qū)生態(tài)文明融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程的新模式、新途徑，推動形成符合生態(tài)文明要求的生產(chǎn)方式和生活方式，努力建設成為湖南人與自然和諧相處的生態(tài)民族文化旅游先行區(qū)、武陵山片區(qū)特色生態(tài)經(jīng)濟引領(lǐng)區(qū)、國家生態(tài)文明體制機制改革創(chuàng)新示范區(qū)。

　　（二） 基本原則

　　1、 統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展。生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展對張家界同等重要。主體功能區(qū)規(guī)劃建設要兼顧開發(fā)與保護、效率與公平，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護空間，各區(qū)縣主體功能要統(tǒng)一、協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)整個區(qū)域的空間優(yōu)化。

　　2、 優(yōu)化結(jié)構(gòu)，細化管理。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的要求，不斷優(yōu)化城市空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國土空間開發(fā)中的布局。各類主體功能區(qū)要對土地資源實行精細化管理，提高土地使用效率，發(fā)揮示范作用。

　　3、 適度開發(fā)，集約用地。張家界全境均為國家重點生態(tài)功能區(qū)，功能主體劃分需要堅持有序有度開發(fā)，提高國土空間和土地資源的利用效率，走集約式發(fā)展道路。各類開發(fā)活動都要充分利用現(xiàn)有建設空間，嚴格保護耕地，尤其是基本農(nóng)田，加大耕地補充力度，嚴格控制耕地流失，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。

　　4、 以人為本，公平發(fā)展。以人的全面發(fā)展為核心，立足人與自然和諧相處，引導人口與生態(tài)經(jīng)濟在張家界市域空間的合理分布，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的基本公共服務均等化，促進社會和諧發(fā)展。

　　5、 政策引導，政企聯(lián)動。通過政策積極引導排除生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展障礙，在財政政策、投資政策、土地政策和產(chǎn)業(yè)政策等方面給予特殊待遇，并鼓勵地方政府和企業(yè)有機聯(lián)動，發(fā)動居民參與，在保護中尋求發(fā)展機會，從而促進市域國土空間的科學合理、有序協(xié)調(diào)開發(fā)。

　　（三） 主要目標

　　1、 明晰空間發(fā)展格局。按照國家重點生態(tài)功能區(qū)的要求布局張家界國土空間，構(gòu)建“一主兩副三軸多點”城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局、“四圈四帶”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間格局、“一心一帶兩區(qū)多點”生態(tài)保護空間格局。不同國土空間的主體功能更加突出，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態(tài)空間自然秀美。

　　2、 提高城鄉(xiāng)空間利用效率。穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化率，2020年達到50%以上。嚴格控制建設用地面積，城鄉(xiāng)建設用地面積控制在452平方公里以內(nèi)，2020年縣城及以上建成區(qū)面積控制在70.3平方公里以內(nèi)，加強農(nóng)村居民點用地管理，降低農(nóng)村居民點人均用地面積，全市農(nóng)村居民點用地面積控制在234平方公里以內(nèi)。加快城鄉(xiāng)一體化建設步伐，建立完善一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、設施建設、公共服務等制度，加快形成旅游業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)反哺旅游業(yè)的發(fā)展新格局，培育和發(fā)展農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進土地使用權(quán)的高效流通和集中，擴大土地使用的規(guī)模效益。

　　3、 提升生態(tài)保護空間。全市生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強，生態(tài)退化面積減少，主要污染物排放總量減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進一步提升。森林覆蓋率提高到70%。林地保有量增加到70萬公頃，森林蓄積量達到2400萬立方米以上，生態(tài)公益林保持在36萬公頃?？諝赓|(zhì)量常年保持優(yōu)良等級，主要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達標率為100%。自然災害防御能力明顯提高。應對氣候變化能力顯著增強。生態(tài)功能區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護等生態(tài)功能明顯提升。

　　4、 保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。至2020年，張家界全市耕地保有量不低于12萬公頃，基本農(nóng)田不低于9萬公頃。糧食播種面積增加到14.50萬公頃，穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，糧食總產(chǎn)量達到70萬噸以上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化取得重大進步。

　　5、 優(yōu)化經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。按照主體功能區(qū)要求進行產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展多種生態(tài)經(jīng)濟形式，增強生態(tài)產(chǎn)品供給。圍繞生態(tài)旅游業(yè)這一核心主導產(chǎn)業(yè)，在兩區(qū)兩縣合理布局生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)服務業(yè)，打造國家級生態(tài)旅游經(jīng)濟實驗區(qū)示范城市。

　　6、 創(chuàng)新主體功能體制機制。積極推進主體功能區(qū)規(guī)劃、建設、開發(fā)、管理體制機制改革創(chuàng)新，到2020年前有效制定實施一批生態(tài)文明新制度、新政策。在生態(tài)保護補償機制、差異化的投資引導機制、主體功能配套產(chǎn)業(yè)布局機制、產(chǎn)業(yè)退出和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移機制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)配置與碳交易機制、財政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)紅線制度、差別化績效考核評價制度等方面取得重大突破。

　?。ㄋ模?span lang="EN-US"> 重點任務

　　1、 優(yōu)化空間格局。按照國土空間開發(fā)綜合評價指數(shù)（A值），將張家界市主體功能區(qū)空間格局劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和生態(tài)保護空間。從區(qū)域分布、功能定位、發(fā)展方向、發(fā)展任務等方面對各主體功能區(qū)進行空間發(fā)展的明確與引導，規(guī)范和約束各類開發(fā)行為，推進人與自然和諧共處。一是構(gòu)建“一主兩副三軸多點”的城鎮(zhèn)發(fā)展空間（一主：張家界城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)；兩副：慈利、桑植城關(guān)鎮(zhèn)；三軸：高速公路、國道發(fā)展軸；多點：其他重點開發(fā)的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)）。該空間約占全市國土面積的11.2%；功能定位是：將發(fā)展成為高效、集約的全市新型工業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、環(huán)境友好與資源節(jié)約型發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展與現(xiàn)代城市文明先行區(qū)；發(fā)展方向是：促進人口集聚，完善基礎設施，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)。二是構(gòu)建“四圈四帶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間（“四圈四帶”：四個城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)圈；兩個平原農(nóng)業(yè)帶——澧水農(nóng)業(yè)帶和溇水農(nóng)業(yè)帶；兩個山地農(nóng)業(yè)帶——澧水南岸山地農(nóng)業(yè)帶和北岸山地農(nóng)業(yè)帶）。該空間約占全市國土面積的49.15%，將該空間發(fā)展成為全市重要的商品糧生產(chǎn)基地、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、畜牧業(yè)生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品深加工區(qū)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園、社會主義新農(nóng)村建設的示范區(qū)。發(fā)展方向是：嚴格保護耕地，加強土地整治，加快農(nóng)業(yè)基礎設施建設，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口和產(chǎn)業(yè)集中。三是構(gòu)建“一心一帶兩區(qū)多點”生態(tài)空間格局（一心：武陵源核心景區(qū)；一帶：澧水干流保護帶；兩區(qū)：澧水水源涵養(yǎng)區(qū)、溇水源頭涵養(yǎng)區(qū)；多點：各級各類風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、自然保護區(qū)及森林公園）（占國土面積的40.53%）。將該空間發(fā)展成為建設生態(tài)張家界、綠色張家界的重要載體，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)功能區(qū)，人與自然和諧相處的示范區(qū)，維系澧水流域水體安全、維護武陵山區(qū)生物多樣性的核心區(qū)域。其發(fā)展方向是：涵養(yǎng)水源，維護生物多樣性，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，提高公共服務水平，減輕生態(tài)承載壓力。

　　2、 增強生態(tài)產(chǎn)品供給。張家界作為國家重點生態(tài)功能區(qū)，具有提供生態(tài)產(chǎn)品的得天獨厚條件，在清潔空氣、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性和減輕自然災害等方面有著非常重要的生態(tài)功能。增強張家界生態(tài)產(chǎn)品供給，以提高生態(tài)產(chǎn)品供給重要意義認識為前提，生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品共同支撐現(xiàn)代人類生存與發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)品短缺不僅直接影響到生態(tài)對人口和經(jīng)濟的承載能力，而且直接影響人的生存；以滿足生態(tài)產(chǎn)品供給市場需求為目標，處理好生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費之間的關(guān)系，按需供給，積極開展碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易試點，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品效益的最大化；以理順生態(tài)產(chǎn)品供給體制機制為保障，加強林業(yè)行政主管部門、環(huán)境保護等部門的職能，理順工作機制，創(chuàng)新管理體制，充分發(fā)揮主管部門的能動性和創(chuàng)造性，提升管理能力；以保護生態(tài)產(chǎn)品供給主體為根本，繼續(xù)加大造林綠化、森林植被和濕地保護國家投入力度，擴大生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)基地面積，并采取像保護耕地一樣的嚴格措施保護現(xiàn)有林地和濕地；以增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力為核心，要強化現(xiàn)有森林和濕地的經(jīng)營管理，加大營林投入，強化科學營林措施，提高森林質(zhì)量和林地生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)力。要突出圍繞保護森林生態(tài)系統(tǒng)、保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、保護土地資源、保護生態(tài)文化資源、加強自然災害防治等重點任務，切實增強生態(tài)產(chǎn)品供給。

　　3、 發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟。張家界生態(tài)環(huán)境保護良好，生態(tài)資源豐富，各類生態(tài)產(chǎn)品供給基礎相對較好，發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟要充分考慮現(xiàn)有基礎和發(fā)展趨勢，將已有的生態(tài)產(chǎn)品做大做強，結(jié)合市場需要探索新的生態(tài)產(chǎn)品供給。發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟要以品牌打造為目標，張家界生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展要充分利用現(xiàn)有旅游品牌，突出自身的比較優(yōu)勢，高起點打造品牌效應，擴大國內(nèi)外影響力；發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟要以資源整合為前提，充分整合現(xiàn)有自然生態(tài)旅游資源、特色優(yōu)勢生物資源、地方民族文化旅游資源，避免孤軍作戰(zhàn)，強強聯(lián)合，類型互補，形成規(guī)模效應；發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟要以旅游經(jīng)濟發(fā)展為龍頭，緊緊依托現(xiàn)有旅游資源和旅游設施基礎，延長旅游經(jīng)濟鏈條，發(fā)展生態(tài)旅游集群產(chǎn)業(yè)，增加生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)品，全力發(fā)展以旅游為特色的生態(tài)經(jīng)濟；發(fā)展特色生態(tài)經(jīng)濟要以模式創(chuàng)新為保障，創(chuàng)新生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式，逐漸摒棄傳統(tǒng)發(fā)展模式，重視生態(tài)產(chǎn)品設計與開發(fā)，保證生態(tài)產(chǎn)品供給的可持續(xù)性。在方面，要突出圍繞建設全域生態(tài)旅游經(jīng)濟、發(fā)展特色林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟、發(fā)展新型工業(yè)生態(tài)經(jīng)濟、發(fā)展特色生態(tài)文化經(jīng)濟、發(fā)展生態(tài)服務業(yè)等重點任務，不斷發(fā)展壯大生態(tài)特色生態(tài)經(jīng)濟

　　4、 改善和保障民生。張家界民生改善與保障要以國家實施主體功能區(qū)建設、生態(tài)文明建設、新型城鎮(zhèn)化建設等為契機，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標，以交通網(wǎng)絡建設、環(huán)境保護設施建設、公共服務平臺建設為核心，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)與提高就業(yè)為抓手，以提高城鄉(xiāng)居民人均收入、生活水平、幸福度指數(shù)為準則，全面改善和保障民生。要突出圍繞建設綠色交通網(wǎng)絡、加強扶貧開發(fā)工作、積極整治城區(qū)和農(nóng)村環(huán)境、有序推進新型城鎮(zhèn)化、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、加強居民職業(yè)技術(shù)培訓、逐步實施生態(tài)移民等重點任務，切實促進民生改善。

　　5、 加強制度建設及政策配套。為促進主體功能區(qū)戰(zhàn)略有效實施，在全面落實國家省已出臺的“9+1”政策基礎上，我市要重點完善財稅、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境、績效考核、生態(tài)補償?shù)染糯笳摺Ｘ敹愓叻矫?。實施差別化的財政、金融政策，增強試點市縣的財政能力，重點支持國家主體功能區(qū)建設試點市縣的大型基礎設施、服務設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極爭取國家、省加大財政均衡性財政轉(zhuǎn)移支付力度，合理修訂轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償計算依據(jù)，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，增加轉(zhuǎn)移支付額度。投資政策方面。堅持按領(lǐng)域調(diào)控和按區(qū)域調(diào)控相結(jié)合的原則，確定功能區(qū)域的不同投資重點，采取差異化政府投資政策，加強對社會資金的引導。產(chǎn)業(yè)政策方面，堅持政府引導與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，加強對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的指導，促進各功能區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。土地政策方面，堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、總量調(diào)控、差別管理的原則，按照不同功能區(qū)域發(fā)展定位，科學確定各功能區(qū)域各類空間比例和土地供應方向。農(nóng)業(yè)政策方面，全面落實各項強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策，并重點向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜。人口政策方面，堅持總量調(diào)控、合理布局、統(tǒng)一管理的原則，綜合利用經(jīng)濟、法律、政策等手段，促進人口分布與經(jīng)濟布局、資源環(huán)境承載力相適應。民族政策方面，貫徹落實國家民族政策，加大少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護力度，提高少數(shù)民族地區(qū)人民的生產(chǎn)、生活水平。環(huán)境政策方面，按照建設宜居城鄉(xiāng)的總體要求，堅持環(huán)境優(yōu)先、強化標準、分類管理的原則，加強環(huán)境保護和生態(tài)建設。生態(tài)補償制度方面，將試點市縣納入國家生態(tài)補償試點地區(qū)，對具有水土保持和碳匯生態(tài)效益的生態(tài)林進行生態(tài)補償。建立健全流域性生態(tài)補償制度，促進我市的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

　?。ㄎ澹?span lang="EN-US"> 保障措施

　　1、 加強組織領(lǐng)導。高度重視主體功能區(qū)建設的組織體系建設，由市政府牽頭，市發(fā)改委、市環(huán)保局具體組織實施，逐級建立國家主體功能區(qū)建設領(lǐng)導小組和工作小組。領(lǐng)導小組主要做好部署、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、指揮、考核、監(jiān)督等工作，工作小組主要做好宣傳發(fā)動、方案制定、具體落實等工作。建立部門聯(lián)席會議制度，市、縣發(fā)改委會同國土、規(guī)劃、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、交通、扶貧、環(huán)保、水利、經(jīng)信、民政、人社、科技等相關(guān)部門，對主體功能區(qū)示范建設過程實施跟蹤分析，對建設中遇到的困難和障礙，進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會議制度，滿足主體功能區(qū)建設中不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理利益訴求，及時化解可能存在的矛盾沖突。

　　2、 健全工作機制。將主體功能區(qū)建設工作列為全市各級、各部門加快發(fā)展和深化改革的主要內(nèi)容。建立市政府牽頭、各部門參與的協(xié)商溝通機制，定期對試點示范的重大問題進行協(xié)商，聯(lián)動推進解決實地示范方案實施中的重大問題。建立協(xié)同有效的主體功能區(qū)建設的監(jiān)測管理工作機制，建設國土空間動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，各部門依據(jù)職責，對相關(guān)領(lǐng)域的國土空間變化情況進行動態(tài)監(jiān)測，探索建立國土空間資源、環(huán)境及生態(tài)變化狀況定期會商和信息通報制度。建立規(guī)劃實施動態(tài)調(diào)整機制，適時開展規(guī)劃評估，提交評估報告，并根據(jù)評估結(jié)果提出是否需要調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，或?qū)σ?guī)劃進行修訂的建議。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要對本規(guī)劃實施情況進行跟蹤分析，注意研究新情況，解決新問題。建立項目支撐和推進機制，加強項目開發(fā)，圍繞發(fā)展目標，突出重點、兼顧一般，開發(fā)一批重大項目，不斷充實和完善重大項目庫，將主體功能區(qū)建設思路和目標落實到具體項目上。

　　3、 強化監(jiān)督考核。建立嚴格的績效考核機制，根據(jù)主體功能區(qū)的規(guī)劃實施情況，對職能部門進行考核評價，納入年終督查考核，加強各區(qū)縣、各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任意識。推行行政問責制以完善相關(guān)部門的責任追究機制。建立差別化績效考核制度。在全市探索建立依據(jù)主體功能的差別化績效考核制度，科學制定考核辦法，重點關(guān)注環(huán)境承載力、旅游經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟、民生保障的發(fā)展，按不同功能區(qū)定位設計指標比例和權(quán)重，結(jié)合各區(qū)縣實際設定績效考核辦法，科學監(jiān)測和評價全市主體功能區(qū)建設的工作成效?？冃Э己私Y(jié)果作為官員晉檔、晉升的主要依據(jù)。

　　注：歡迎全市各級各部門、廣大干部群眾以及市外關(guān)心、支持張家界市經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的有識之士踴躍參加。 一旦您的意見被采納，將會寫入張家界“十三五規(guī)劃”的宏偉藍圖中。意見和建議內(nèi)容要求一事一議，觀點鮮明，論據(jù)充分。每個單位或個人的投稿篇數(shù)不限，字數(shù)在3000字以內(nèi)。稿件可以通過電子信箱發(fā)送至zjjfgwgh@163.com；也可以信函方式寄送，通訊地址為張家界市子午路376號張家界市發(fā)展和改革委員會綜合科，聯(lián)系人：羅翀  ，郵政編碼：427000，聯(lián)系電話：0744-8234183 。請投稿人在信里寫明詳細通訊地址與聯(lián)系電話，截稿日期為2015年10月30日。