筆者最近有幸赴香港澳門進(jìn)行考察、學(xué)習(xí)，有感于香港、澳門地區(qū)“零容忍”的反腐機(jī)制，談一談自己的體會(huì)。
一、在制度設(shè)計(jì)上不留死角
香港特區(qū)依據(jù)《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》和《非法及舞弊行為條例》開展廉政執(zhí)法(香港廉政公署，Independent Commission Against Corruption，簡(jiǎn)稱ICAC)，賦予ICAC拘捕權(quán)、扣留權(quán)(48小時(shí))和查詢執(zhí)法對(duì)象銀行數(shù)據(jù)的權(quán)力。經(jīng)法庭批準(zhǔn)，ICAC還擁有監(jiān)聽、搜查、扣押財(cái)產(chǎn)、令疑人或證人提供數(shù)據(jù)、交出旅行證件的權(quán)力?？梢哉f，特區(qū)政府賦予了ICAC充分的調(diào)查取證權(quán)。在澳門特區(qū)，ACIC在必要的時(shí)候通過向檢察院申請(qǐng)，可以獲得竊聽、調(diào)查銀行信息等權(quán)力，甚至還可以根據(jù)工作需要攜帶并使用槍支。
為保證廉政公署執(zhí)法調(diào)查權(quán)的規(guī)范行使，香港特區(qū)建立了有效的制衡機(jī)制，包括獨(dú)立于廉政公署的審查貪污案件委員會(huì)、獨(dú)立投訴委員會(huì)、律政司檢控同意書、法院、立法會(huì)和傳媒，都可以對(duì)ICAC的行為進(jìn)行監(jiān)督。ICAC對(duì)每日收到的舉報(bào)進(jìn)行篩選，凡涉及貪污的，不論是認(rèn)定為不可追查的案件，還是認(rèn)定可追查并經(jīng)調(diào)查認(rèn)為證據(jù)不足或正式提交律政司檢控的案件，都必須經(jīng)外圍獨(dú)立的審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)審議，防止廉政公署濫權(quán)。澳門特區(qū)建立了一套對(duì)ACIC工作進(jìn)行監(jiān)督的體系，一方面，成立了由署外社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員組成的“廉政公署人員紀(jì)律監(jiān)督委員會(huì)”，對(duì)ACIC工作人員違紀(jì)案例進(jìn)行查核，查核以后移交給ACIC進(jìn)行處理;另一方面，法律規(guī)定司法機(jī)構(gòu)可以對(duì)ACIC進(jìn)行監(jiān)督，ACIC內(nèi)部工作人員也可以相互監(jiān)督，包括上下級(jí)之間的相互監(jiān)督。
港澳地區(qū)普遍認(rèn)為，公務(wù)員受賄將導(dǎo)致政府的誠(chéng)信危機(jī)，危害極大。香港《防止賄賂條例》第3條規(guī)定：公務(wù)員未得行政長(zhǎng)官的許可，索取或接受任何利益，即屬犯罪，最高可判罰款10萬(wàn)元及監(jiān)禁1年。凡公務(wù)員(公職人員)貪腐，不論貪腐金額多少都得判監(jiān)禁1年。該條例第4條規(guī)定：任何人無合法權(quán)限向任何公職人員提供任何利益，作出或不作出任何憑其公職人員身份而作的作為，即屬犯罪，最高可判罰款50萬(wàn)元及監(jiān)禁7年。所謂“利益”，包涵的內(nèi)容甚廣，包括：禮物、貸款、費(fèi)用、報(bào)酬或傭金，聘用承諾或合約，以及服務(wù)或有待(款待除外)。該條例第10條規(guī)定：公務(wù)員擁有或控制與其公職薪俸不相稱的財(cái)產(chǎn)，無圓滿解釋，即屬犯罪，最高可判罰款100萬(wàn)元及監(jiān)禁10年。筆者也了解到，香港特區(qū)對(duì)ICAC工作人員的廉政要求更加體現(xiàn)“零容忍”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有腐敗行為，絕不給“改過自新”的機(jī)會(huì)。我們可以看到，香港特區(qū)對(duì)公務(wù)人員受賄處罰沒有“門檻”標(biāo)準(zhǔn)，無論金額大小都要被追責(zé)。
筆者了解到，香港ICAC下設(shè)社區(qū)關(guān)系處、執(zhí)行處、防止貪污處3個(gè)工作部門，其中以執(zhí)行處為重中之重，其工作人員占ICAC工作人員的絕大部分;澳門ACIC下設(shè)反貪局和行政申訴局(不同于香港特區(qū)行政申訴局單設(shè)模式)，工作人員總計(jì)250人左右，其中反貪局工作人員超過100人，而這100人全部直接參與反腐調(diào)查。
港澳特區(qū)政府普遍認(rèn)為，老百姓的評(píng)價(jià)是對(duì)反貪腐成效的最好評(píng)判，老百姓是反貪腐的最好合作伙伴。在香港有獨(dú)立民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，對(duì)廉政公署的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)管評(píng)價(jià)，調(diào)查小組的調(diào)查報(bào)告交給獨(dú)立投訴委員會(huì)審核。ICAC收到的舉報(bào)件中90%以上為具名(實(shí)名)舉報(bào)，ACIC查處的貪腐案件也大量來自實(shí)名舉報(bào)，廉政公署與舉報(bào)人之間建立起了一種互信關(guān)系，“零容忍”已經(jīng)成為已經(jīng)社會(huì)共識(shí)和發(fā)現(xiàn)貪腐問題的最可信賴的途徑。
二、調(diào)查取證中貫穿工作嚴(yán)密要求和人文關(guān)懷
香港ICAC 24小時(shí)接受社會(huì)和群眾舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)人和舉報(bào)內(nèi)容100%保密，與此同時(shí)，ICAC可以隨時(shí)收集證據(jù)，包括接到舉報(bào)后針對(duì)性的收集證據(jù)，也包括平時(shí)針對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域主動(dòng)收集證據(jù)，甚至包括來自線人收集的證據(jù)。
對(duì)于反貪工作機(jī)制，香港廉政公署和內(nèi)地人民檢察院存在諸多不同：在立案決定上，香港廉政公署每日由處長(zhǎng)級(jí)人員評(píng)審決定，環(huán)節(jié)少、效率高;內(nèi)地由人民檢察院批核，環(huán)節(jié)多耗時(shí)長(zhǎng);在立案標(biāo)準(zhǔn)上，香港地區(qū)不論貪腐金額多少均需立案，內(nèi)地依據(jù)刑法第383條規(guī)定，人民幣5000元以下情節(jié)較輕的，可以酌情給予行政處分;在拘留權(quán)方面，香港嚴(yán)格規(guī)定廉政公署僅有48小時(shí)的拘留權(quán)，ICAC必須在48小時(shí)之內(nèi)完成定案和移送，而內(nèi)地規(guī)定在24小時(shí)之內(nèi)向嫌疑人訊問，10內(nèi)作出逮捕決定(特殊情況下可延長(zhǎng)1~4日);在律師介入方面，香港特區(qū)嫌疑人可以在任何階段聘請(qǐng)律師，而在內(nèi)地是犯罪嫌疑人被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，可以聘請(qǐng)律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告;在沉默權(quán)方面，香港特區(qū)嫌疑人可以保持沉默，拒絕回答任何問題(口供“靠不住”或者零口供，所以并不以口供定案)?？梢哉f，從整個(gè)審查的機(jī)制來看，香港特區(qū)在審查中充分體現(xiàn)了人性關(guān)懷，也充分體現(xiàn)了對(duì)紀(jì)律審查工作嚴(yán)密性和高效性的要求。
在香港和澳門特區(qū)，法律賦予廉政公署獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，但調(diào)查方式上不得借助外力，一次性完成對(duì)相關(guān)人員的調(diào)查，實(shí)行紀(jì)律審查與審判分離都是分離的機(jī)制，兩者相互監(jiān)督，法院必須重視并按程序組織對(duì)廉政公署(澳門特區(qū)向檢察院提出公訴意見)提交的檢控進(jìn)行審理，而審理環(huán)節(jié)事實(shí)上形成了對(duì)紀(jì)律審查的倒逼，讓紀(jì)律審查不能存在工作上的瑕疵。
三、追責(zé)處理上真正實(shí)現(xiàn)了“零容忍”
港澳廉政公署給我們傳達(dá)了他們的執(zhí)法理念：要讓貪腐者明白貪腐是高風(fēng)險(xiǎn)的。在香港，貪腐者未被追究法律責(zé)任的少之又少，廉政公署將認(rèn)定的貪腐案100%移送到司法部門，由律政(檢察院)和法院部門裁決;對(duì)于貪腐案件，不論是否被律政(檢察院)起訴，都要移送獨(dú)立的審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)進(jìn)行審議，在保證執(zhí)法公正的同時(shí)，真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)貪腐行為的“零容忍”。
香港ICAC給我們介紹的幾起案例，就很能說明這個(gè)問題：香港特別行政區(qū)前特首曾蔭權(quán)因退休前有深圳富豪給予的房購(gòu)優(yōu)待被移送司法;前稅務(wù)局局長(zhǎng)因妻子經(jīng)營(yíng)報(bào)稅公司且在該公司有個(gè)人投資，自己處理該公司呈報(bào)的稅務(wù)個(gè)案沒有向組織申報(bào)，被終止雇傭;前酒牌局主席唆使酒牌申請(qǐng)人聘用其女朋友為代表律師，沒有回避和申報(bào)利益沖突，向女朋友提供機(jī)密內(nèi)部資料，被判入獄1年;1名香港特區(qū)政府產(chǎn)業(yè)署前總產(chǎn)業(yè)經(jīng)理對(duì)其親戚所任董事和股東的某公司不恰當(dāng)?shù)嘏稣飿I(yè)管理合約，沒有申報(bào)利益沖突且該公司不符合批準(zhǔn)資格，被判入獄30個(gè)月;1名高級(jí)警務(wù)人員在休班期間沒有參與掃黃行動(dòng)，接受妓女和色情場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者提供的免費(fèi)性服務(wù)，被判入獄2年;1名醫(yī)務(wù)人員因收受患者5元紅包被判入獄;1名政府公職人員因騙取5個(gè)月病假被移送律政部門檢控，最終被判刑15個(gè)月。
(作者單位：駐省衛(wèi)生計(jì)生委紀(jì)檢組)